맞춤형 고용 복지 태생적 한계 지녀
경제관료 복지정책 독점 해소되지 않는 한 공약 이해 기대 어려워
정부 개편안 과거와 거의 차이 없어
박근혜 대통령과 새누리당 자신도 자신들의 공약 파악 못해
보편복지를 넘어서는 복지국가로드맵 완성돼야

【투데이신문 한규혜 기자】경제정의실천시민연합(이하 경실련)은 박근혜정부 출범 1년을 맞아 지난 24일 오후 2시 박근혜정부 1년 평가 토론회를 개최해 정치, 경제, 사회 분야에 대한 논의를 가졌다.

그 세 번째 논의로 “박근혜정부 1년 사회복지정책에 대한 평가”라는 주제 하에 사회 분야에 대한 토론이 있었다.

고려대 법학전문대학원 겸임교수이기도한 신현호 변호사가 사회를 맡았고, 가천대 사회복지학과 남현주 교수가 발제를 맡았다.

토론에는 서울대 간호대학 김진현 교수와 내가 만드는 복지국가 공동운영위원장인 오건호 위원장, 이상은 숭실대 사회복지학부 교수, 복지국가소사이어티 운영위원장인 이상구 위원장이 참석했다.

‘맞춤형 고용·복지’…오히려 사회보장 확대 제약

발제를 맡은 가천대학교 사회복지학과 남현주 교수는 박근혜정부의 국정목표인 “맞춤형 고용·복지”의 태생적 한계를 지적했다.

남 교수는 “‘맞춤형 고용·복지’는 박근혜 대통령이 2010년 의원 시절에 ‘사회보장기본법 전부개정안’을 발의하고 보편적 복지를 수용한 ‘생애주기별 맞춤형 복지’를 제한한 것부터 비롯됐다고 할 수 있다”면서 “‘맞춤형 고용·복지’는 ‘생애주기별 맞춤형’으로 국민 100% 행복사회를 지향한다면서 마치 요람에서 무덤까지 전 국민의 복지를 책임지는 것처럼 보이지만, 실제로는 기존의 신자유주의 사회정책과 마찬가지로 재정건전성 확보라는 재정정책상의 제약(재정 재약)을 이유로 오히려 사회보장의 확대를 제약하는 방향으로 진행되고 있다”고 주장했다.

이는 박근혜정부 1년 간 계속적으로 이어지는 복지공약의 후퇴 내지 폐기 논란에서 확인할 수 있다고 남교수는 지적했다.

그는 “신자유주의 사회정책인 사회투자형 생활보장국가를 표방하는 박근혜정부의 복지철학 때문에 인적투자 성격이 비교적 약한 연금과 보건의료분야에서 유독 공약후퇴가 많다”고 말했다.

특히 남 교수는 “박근혜정부가 무상보육 재정문제를 지자체에 떠넘기고 반값등록금 문제를 이슈화하지 않고 대통령직 인수위원회에서 ‘사회투자형 복지’에서 ‘맞춤형 고용·복지’ 정책슬로건을 바꾼 것을 볼 때 과연 사회투자국가론이 박근혜정부의 복지철학인지조차 의심하지 않을 수 없다”고 지적했다.

또 “박근혜 정부의 국정목표인 ‘맞춤형 고용·복지’는 보건복지부의 정책비전에 구체화돼 있으나 ‘생애주기별 맞춤형’의 구체적인 내용을 보면 논란이 많은 신자유주의 사회정책 기조가 혼재돼 있다”고 지적했다.

보건복지부의 2013년 업무보고자료와 2014년 업무계획에 따르면 노인 분야의 경우 국민연금과 기초노령연금 등 사회보험 제도개혁과 사회서비스 및 일자리 정책이 혼재돼 있다. 청장년 분야는 일자리 정책임에도 사회서비스 산업화와 복지일자리가 강조됐다.

남 교수는 “박근혜 정부의 ‘맞춤형 고용·복지’는 생애주기별 맞춤형 복지설계와 고용창출을 연계하는 특성을 갖고 있어 보인다”며 “그러나 내용적으로는 대부분 사회서비스를 강조하고 재정제약의 조건에 부합하게 제도를 개혁하는 특징을 갖고 있다”고 분석했다.

그는 “박근혜정부의 복지정책이 대선 때부터 전 국민을 위한 보편적 복지를 지향하는 듯한 인상을 주었음에도 불구하고 실제로는 적은 비용으로 복지효율성을 높이는 것을 우선으로 하는 신자유주의 사회정책 성격의 잔여적·선별적 복지정책으로 평가된다”고 말했다.

그러면서 “박근혜 정부는 ‘보건복지 일자리 창출’ 정책을 ‘고부가 가치 사회서비스 일자리 확충’으로 접근해 영리화가 가능한 의료 자법인의 허용이나 의료법인 간 합병, 원격의료 허용 등 보건의료 서비스 제도개선이 포함돼 있다”며 “이 같은 내용이 박근혜정부가 추구하는 ‘대형병원 환자쏠림악화 방지 방안’이나 ‘공공의료의 기능강화’ 방안과 부합할 수 있는지 이해할 수 없다”고 지적했다.

증세없는 복지, 현실성 떨어져

남 교수는 박근혜정부가 추진하는 사회서비스 강화와 제도 개혁은 많은 문제점이 있다고 주장하며 대선 때 박근혜 후보가 내걸었던 ‘증세 없는 복지’를 통해 비판했다.

남 교수는 “박근혜 후보는 국민에게 보편적 복지국가모델을 연상케 하는 많은 복지공약을 내걸고 이를 증세 없이 추진하고자 했다”며 “하지만 이러한 계획은 현실성이 떨어진다”고 밝혔다.

박근혜정부가 지난해 5월 발표한 공약가계부를 보면 총선공약, 대선공약, 140개 국정과제 등을 추진하기 위한 소요재정을 134.8 조원으로 잡고, 이를 50.7 조원의 세입확충과 84.1조원의 세출절감으로 충당한다고 했다. 하지만 이러한 추정치는 소요재정 규모와 재원 조달 방식에 있어서 현실성이 거의 없다는 것이 대부분 전문가들의 견해라는 것.

박근혜정부의 복지공약 후퇴 또는 표지라는 논란을 불러일으킨 무상교육과 기초연금제, 국민기초생활보장제도의 급여체재 개편 등은 모두 복지공약 이행을 위한 소요재정이 애당초 과소 추계돼 이미 예견된 논란이었다고 남 교수는 지적했다.

비과세·감면 정비, 지하경제 양성화, 금융소득과세 강화 등으로 50.7조원의 세입을 확충한다는 계획도 실현가능성이 불투명하며 84.1조원의 세출절감도 투자활성화를 명분으로 보건의료 영리화가 논란이 되는 점에 비춰 볼 때 복지사업 축소나 민간자본에 의한 복지 공공성의 훼손을 초래할 수 있다고 남 교수는 주장했다.

사회보장서비스 중 사회투자 차원 개념… 정책철학 전제돼야

또한 남 교수는 사회보장정보시스템의 사회투자 차원에서의 정책철학을 강조했다.

남 교수는 “사회보장정보시스템의 확대는 복지전달체계의 효율성과 투명성을 제고하기 위한 것이다”며 “그러나 보수언론에서 부정수급이나 중복수급 문제를 부각시켜 사회적으로 단죄하는 분위기에서 정부의 수급자 관리 강화 정책이 어떠한 성격을 띄게 될지는 의문이다”고 말했다.

그는 “2013년부터 시행되는 사회보장기본법 중 기존의 사회복지서비스 개념을 확장하기 위해 정립된 개념, ‘사회서비스’는 사회보장의 중요한 영역으로 강조되고 있다”며 “그런데 사회서비스 강화 정책에서 기대하는 사회투자의 차원이란 무엇인지 반성해 볼 필요가 있다”고 문제제기 했다.

이어 “공공기관인 정부의 사회투자 개념은 경영능력과 재무상태만을 토대로 가시적 성과를 내기 위한 기업투자와는 엄연히 구분돼야 하며, 사회적 성과를 내는 책임투자여야 할 것이다”고 했다.

또 “이러한 사회투자의 차원이 제대로 실행되기 위해서는 단순히 사회서비스의 시장화 차원을 넘어서는 정책철학이 전제되어야 한다”며 “사회서비스의 시장화 내지 민간자원의 활성화 차원에만 집중될 경우 국민은 단순히 사회서비스 경쟁시장에서 공급자와 소비자로 전락할 수 있다”고 우려했다.

남 교수는 “사회서비스에 대한 정부의 인식이 단순히 효율성이나 복지체감도 제고를 위한 전략이 아니라 전 국민의 인간다운 생활을 보장하는 전략으로 바뀌어야 할 것”이라고 조언했다.

국민기초생활보장제도 개혁안, 오히려 사회안전망 기능 위협해

남 교수는 또한 국민기초생활보장제도 개혁안이 착시효과를 통해 사회안전망 기능을 위협하고 있다고 밝혔다.

남 교수는 “2007년 전체 인구 대비 3.2%였던 기초생활보장 수급자는 2011년 2.9%로 하락한 데 이어 2013년에는 2.6%로 떨어졌다”며 “이는 2010년 사회복지통합 관리망이 도입된 이후 수급자의 소득과 부양의무자 관계 파악이 쉬워지면서 수급요건 탈락자가 증가한 것도 원인으로 분석된다”고 말했다.

이어 “이것은 한편, 정부가 통합관리망을 통해 수급누락자를 발굴하기보다 비정상의 정상화를 위해 부정수급방지에 골몰하고 있다는 비판이 가능하다”고 지적했다.

또 “가장 논란이 되는 것은 국민기초생활보장법 개정안에서 최저생계비 개념이 해체되고 수급자 선정기준과 급여액을 각 해당 행정부처가 중위소득의 일정수준과 최저보장수준이라는 모호한 개념을 기준으로 재량껏 정할 수 있도록 하는 점”이라며 “개정안이 시행될 경우, 이전에는 적어도 최저생계비 개념을 통해 법적으로 보장됐던 수급권자의 생존권리가 개별급여를 관장하는 주무 행정부처 장관의 재량에 따라 결정될 여지가 있다”고 우려했다.

기초연금안, 사회보험체제 위협

남 교수는 박근혜정부가 국민행복연금이라는 이름으로 기초노령연금제를 확대 개편하는 것도 기초노령연금 2배 인상이라는 공약의 후퇴와 파기 이상의 문제점이 있다고 밝혔다.

그는 “박근혜 대통령이 전체 노인이 아니라 소득하위 70%의 노인에게, 그것도 기초연금을 국민연금 가입기간과 연계하여 10만원에서 20만원까지 차등지급하겠다는 것은 공약후퇴를 넘어 공약파기다”며 “왜냐하면 이미 현행 기초노령연금제도 또한 2028년에는 급여액이 평균임금의 10%인 현재가치 20만원까지 인상되도록 설계되어 있기 때문이다”고 설명했다.

그는 “미래세대의 부담을 덜어주는 개혁안이 아닌 오히려 미래세대의 당연한 받을 권리를 박탈하는 개혁안이다”고 지적했다.

남 교수는 더 심각한 문제가 박근혜정부의 기초연금안이 사회보험체제를 위협한다는 점이라고 주장했다.

남 교수는 “현재 우리나라 국민연금은 국민신뢰도도 낮고 사각지대도 많다”며 “그러나 이번 기초연금안은 국민연금을 기초연금과 연계함으로써 국민신뢰와 사각지대 해소에 치명적 손상을 줬다”고 말했다.

남 교수는 이어 “박근혜정부는 재정제약을 증세 없는 복지로 해결한다는 입장을 철회해야 한다”며 “기존의 세제개편을 넘어서는 개혁안이 필요하다”고 말했다.

또 “효율성만 강조하는 신자유주의적 복지이데올로기에서 벗어나 복지를 사회통합의 진정한 방식으로 이해하는 정책입안자의 창조적 사고전환이 요구된다”고 밝혔다.

남 교수는 마지막으로 “국민은 국민연금 보장성 축소 반대, 최저 생계비 개념의 유지 및 상향조정 등 사회보장에 대한 구체적 요구를 지속적으로 할 필요가 있다”고 말했다.

3대 비급여 제외…공약의 실효성 사라져

서울대 간호대 교수이자 경실련 보건의료위원장인 김진현 교수의 발표가 이어졌다.

김 교수는 “4대 중증질환 의료비 전액 국가부담 약속은 의료비 중에서 가장 큰 부분을 차지하고 있는 3대 비급여(상급병실료, 선택진료비, 간병비)를 사실상 제외함으로써 공약의 실효성이 사라졌다”고 지적했다.

김 교수는 이어 “선택진료비에 대해서도 전면 폐지해야 된다는 여론이 압도적임에도 불구하고 박근혜정부 임기의 마지막 해인 2017년까지 시행하겠다고 발표해 사실상 시행하지 않겠다는 의도를 보이고 있다”고 주장했다.

또 “최근 기재부는 의료법인의 영리자회사 설립을 허용하는 정책을 도입해 의료민영화 논란을 불러일으키고 있다”며 “영리병원은 의료민영화의 특징 중 하나이며, 다른 나라와 비교할 때 건강보험의 보장성이 낮고 공공의료 기반이 취약한 우리나라의 상황에서는 시기상조”라고 말했다.

특히 그는 “의료법인 영리자회사 설립 허용은 고용확대에 부정적 영향을 끼치고 의료시장을 대형병원 중심의 독과점 구조로 변모시킬 것으로 예상된다”며 “국가의료체계의 효율성과 형평성을 제고시킬 수 있는 미래지향적 정책은 보이지 않고, 미국적 상업의료를 부추기는 정책 도입이 뚜렷하게 나타나고 있다”고 강조했다.

김 교수는 “최근 복지정책 결정과정을 보면 주무부처인 보건복지부를 배제하거나 혹은 보건복지부의 의견을 무시한 채 소수의 경제관료가 복지정책을 직접 결정하고 있다”며 “이러한 과정에서 복지정책에 대한 경험이 전무한 극소수의 국회의원이 개입하는 것으로 보인다”고 주장했다.

이어 “복지정책에 대한 기본적인 개념과 인식이 결여돼 있고 시장이 모든 것을 해결할 수 있다는 잘못된 믿음 하에서 예산관리에만 집착하는 경제관료에 의한 복지정책 독점 현상이 해소되지 않는 한 복지정책 공약의 이행을 기대하기는 어렵다”고 말했다.

‘증세없는’ 맞춤형 복지, 복지 확대에 제동 걸려

이상은 숭실대 사회복지학부 교수는 “증세없는 생애맞춤형 복지라는 타이틀 속에 ‘증세없는’ 부분에 방점이 찍히면서 복지확대에 대한 상당한 제동이 걸렸다”며 말문을 열었다.

이 교수는 “정부의 맞춤형 개별급여체계로의 전환은 수급자의 탈수급시 모든 급여를 일시에 상실하는 문제에 대응해 급여 선정기준을 순차적으로 차등화하고자 하는 의도를 가진 것으로 볼 수 있다”며 “그러나 현재 제시되고 있는 정부의 개편안 내용은 과거와 거의 차이가 없으며 이러한 의도를 충족시키기 어렵다”고 평가했다.

그는 “정부 개편안은 절대적 빈곤선인 최저생계비 개념으로부터 상대적 빈곤선의 개념으로 전환하고 있다는 점에서는 긍정적이다”면서도 “그 상대적 빈곤선의 수준과 급여수준에 대한 명확한 규정이 없어 오히려 과거에 비해 권리성이 약화된다는 우려가 제기되고 있다”고 지적했다.

이 교수는 “기초연금 도입안은 장기적으로 현행 기초노령연금 급여를 유명무실하게 만들어 보다 선별적인 제도로 축소되도록 설계됐다”며 “현재의 정부안은 장기적으로 현재의 기초노령연금을 없애고 최저연금으로 대체하는 안으로 평가할 수 있다”고 말했다.

이어 “현행 기초노령연금급여가 잠식되지 않도록 하는 기반 위에서 논의되도록 하는 것이 가장 급선무이다”고 덧붙였다.

기초생활보장제도 개편, 공공부조 시혜적 차원으로 전락

이상구 복지국가소사이어티 운영위원장은 생애 주기별 맞춤형 개별급여 전환은 아랫돌 빼서 윗돌 쌓아 생색내기다고 주장했다.

이 운영위원장은 “생애 주기별 맞춤형 개별급여로 전환한다는 국민기초생활보장제도의 개편도 해당 정책에 투입되는 재정 규모의 총액을 늘리지 않으면서 대상을 확대하는 아랫돌 빼서 윗돌을 쌓아 생색을 내는 정책이라는 비판에서 자유로울 수 없다”며 “최저생계비와 소득 인정액의 개념을 해체함으로써 공공부조가 이제는 국민의 당연한 기본 권리가 아니라 해당 부서 장관의 자비심과 재정 여건에 따라 지급 수준을 조절 할 수 있는 시혜적 차원으로 전락했다”고 했다.

또한 “이러한 일련의 공약 축소와 후퇴 및 심지어는 개악과 반대 방향으로의 전환을 단순히 ‘국민에 대한 배신’으로 규정한 점과 공약집에 발표된 재원 확보 방안에서 짐작할 수 있듯이 본래 추진할 의사가 없었던 ‘대국민 사기극’으로 판정된 것은 국민들의 분노를 결집하고 표출하게 할 것이다”고 했다.

이 운영위원장은 출범 1년차에 불과한 박근혜정부에 대한 국민들의 실망이 큰 이유에 대해 현재 발표된 복지 정책이 국민들이 희망한 수준에 미치지 못했으며 박근혜 대통령과 새누리당도 자신이 내걸었던 공약의 구체적 내용을 잘 몰랐기 때문이라고 분석했다.

이 운영위원장은 “현재 발표된 정도의 복지 정책들로는 지난 대통령 선거의 과정과 공약을 통해 국민들이 희망을 가지게 되었던 수준에 미치지 못했다”며 “이는 집권 여당의 잘못 만은 아니다. 구체적 실현방안에 대해 토론을 벌이기보다 후보 단일화로 표를 모으는 데만 집중한 민주당의 잘못이기도 하고 언론의 무능력과 미필적 고의에 의한 방조의 책임이기도 하다”고 지적했다.

이어 “박근혜 대통령과 새누리당 자신도 자기들이 내걸었던 공약의 구체적인 내용을 잘 몰랐다”며 “국민들은 이명박 정부에서 풀지 못했던 각종 문제들에 대한 해법을 제시하고 실제로 이를 통해 당면한 여러 가지 문제들을 해결해 달라는 뜻으로 박근혜 후보를 선택하였던 것인데 대통령과 정부는 단순히 수치와 비율로 복지 확대를 이행한 것으로 치부하고 있으니 국민들이 만족할 수가 없게 돼버렸다”고 분석했다.

그러면서 “이제는 공약 이행과 복지 확대에 대한 간절한 요구가 개별 국민들의 보육, 교육, 의료 주거 등 기본적인 생활을 보장하는 수준이 될 수 있도록 복지국가에 대한 요구로 전환해야 한다”고 밝혔다.

그는 “적극적으로 국민들의 마음을 모으고, 기존의 단순 복지 확대 정책에 근본적인 문제제기를 하기 위해서는 이제 국민 증세 운동을 전개하여야 한다”며 “우리 사회는 소득 양극화와 자산 양극화가 심각하기 때문에 다수의 중산층과 서민들이 벌이는 증세 운동은 자연스럽게 재벌과 대기업, 그리고 고액 소득자들에 대한 증세 강화 운동이 될 수밖에 없다”고 말했다.

복지국가 로드맵 구체화해야

오건호 위원장은 “정부가 복지공약을 왜 안지키느냐에 대한 비판에 제기되면 돈이 없어 모두 이행하지 못한다고 하는 모순적 상황이 발생한다”며 “그러면 시민은 공약 미이행, 더불어 미이행의 불가피성을 용인한다”고 말했다.

그는 “현재 논의되는 것은 보편복지에 불과해 이를 넘어서는 복지국가에 대한 비전이 필요하다”면서 “앞으로 박근혜정부는 재정확충에 중점을 둬야하며 복지국가 로드맵을 구체화시켜야 한다”고 제안했다.