1996년 15대 국회 이후 매회기마다 나온 공수처법 발의
매번 검찰의 반대·여야의 공방 등에 국회 문턱 못 넘어
여전히 첨예하게 대립하는 공수처 설치 찬성-반대 의견
“검찰의 정치적 중립성 시비 줄여” vs. “옥상옥에 불과”

국회 사법개혁특별위원회 소속 더불어민주당 의원들이 지난 4월 25일 저녁 서울 여의도 국회 의안과에 고위공직자 범죄 수사처법, 형사소송법 일부개정법률안 제출을 시도하는 과정에서 이를 막는 자유한국당 당직자·의원들과 충돌하고 있다. ⓒ뉴시스
국회 사법개혁특별위원회 소속 더불어민주당 의원들이 지난 4월 25일 저녁 서울 여의도 국회 의안과에 고위공직자 범죄 수사처법, 형사소송법 일부개정법률안 제출을 시도하는 과정에서 이를 막는 자유한국당 당직자·의원들과 충돌하고 있다. ⓒ뉴시스

지난 4월 30일 고위공직자범죄수사처(이하 공수처) 설치법안이 패스트트랙(신속처리안건)으로 지정되면서 문재인 정부 집권 이후 진행된 공수처 설치 논의는 진통 끝에 2라운드로 넘어간 모양새다.

공수처 설치 논의는 어제오늘 시작된 것이 아니다. 지난 1996년부터 공수처 설치에 대한 입법은 국회 매회기마다 꾸준히 이어졌다. 지난 2012년 대선에서는 당시 문재인, 안철수 후보 등 야권 후보들이 대선공약으로 제시하기도 했다.

이후 여러 정부를 거치며 고위공직자비리수사처, 고위공직자부패수사처, 고위공직자비리조사처, 공직부패수사처 등 다양한 이름으로 제시됐던 공수처는 문재인 정부가 들어선 후 다시 본격적인 논의가 시작된 끝에 현재에 이르렀다.

그러나 공수처에 대한 찬반 의견은 아직도 격렬히 맞붙고 있다. 현재 패스트트랙으로 지정된 공수처 설치법의 경우에도 공수처장 임명, 수사대상과 범위, 기소권 등 쟁점사항과 관련해 다양한 의견이 나오고 있다.

이런 상황에서 투데이신문은 공수처의 의미와 지난 논의 과정, 찬반 의견과 함께 패스트트랙으로 지정된 공수처 설치법안에 대한 쟁점 등에 대해 2회에 걸쳐 살펴봤다.

【투데이신문 남정호 기자】 최근 패스트트랙 정국을 뜨겁게 달군 공수처 설치 논의는 지난 15대 국회부터 현재 20대 국회까지 꾸준히 이어져왔다.

관련 법안 발의는 15대 국회 1건, 16대 국회 1건, 17대 국회 1건, 18대 국회 3건, 19대 국회 4건, 20대 국회 7건까지 20년 넘게 매 회기마다 계속됐다. 그러나 검찰의 반대와 여야의 공방 등으로 인해 매번 결실을 맺지 못하고 좌초됐다.

권력형 비리 척결과 검찰권력에 대한 견제가 핵심인 공수처는 설치법안이 패스트트랙으로 지정된 현재에도 여전히 검찰권력의 분산과 정치적 사건에 대한 검찰의 정치적 중립성 시비를 줄일 수 있다는 찬성 의견과 권력기관의 총량만 증가시키는 옥상옥(불필요하게 이중으로 하는 일) 기구에 불과하다는 반대 의견이 대립하고 있는 형국이다.

공수처는 무엇인가

공수처는 일정 직위 이상의 고위공직자와 그 가족에 대한 비리 수사를 전담하는 특별기구로, 권력형 비리 척결과 함께 그간 수사지휘권과 기소권 등 광범위한 형사사법의 사정권한을 독점해온 검찰권력에 대한 견제가 핵심이다.

앞서 고위공직자의 부패 수사를 전담하던 기구는 대검찰청 중앙수사부(중수부)였다. 1961년 중앙수사국 발족을 시작으로 1973년 특별수사부, 1981년 중수부로 이름을 이어오면서 ‘검찰총장의 직할부대’로 불리며 대형 부정부패사건과 권력형 비리 사건 등의 수사를 맡아왔다.

81년 중수부로 이름을 바꾼 이후 대표적인 수사로는 이철희·장영자 어음사기 사건(1982), 율곡비리사건(1993), 전두환-노태우 비자금 사건(1995), 한보비리 사건(1997), 최규선 게이트(2002), 참여정부 당시 불법대선자금 사건(2003), 현대차 비자금 사건(2006), 저축은행 비리수사(2011) 등이 있다. 김영삼 전 대통령의 아들 현철씨와 김대중 전 대통령의 아들 홍업, 홍걸씨도 중수부의 수사로 구속된 바 있다.

그러나 대검 중수부는 모든 결정이 검찰총장에게 집중돼 있는 구조로 인해 정치권력의 영향에 취약할 수밖에 없다는 지적과 수사의 공정성, 정치적 중립성 시비에 계속 휘말려왔다.

건국대 국가정보학과 채성준 초빙교수는 <대검찰청 중앙수사부 개편의 경로진화 연구(2014)>에서 “중수부가 폐지되기 이전의 ‘대검찰청 업무편람’에 따르면 대검 중수부는 검찰의 수장인 검찰총장이 하명하는 범죄사건 만을 직접 수사하도록 돼 있다”며 “이처럼 모든 결정이 검찰총장에게 집중돼 있는 구조라는 점에서 정치적 중립성, 독립성을 유지하기 어렵다는 문제가 제기돼 왔다”고 지적했다.

특히 2009년 박연차 게이트 수사 과정에서 피의사실 공표 논란이 일었고, 결국 노무현 전 대통령의 서거로 이어지며 대검 중수부의 권력남용과 표적사정, 편파수사 논란이 제기됐고, 결국 2013년 4월 박근혜 정부 출범과 함께 폐지됐다.

채 교수는 “중수부가 발족 이래 권력층 인사들을 수사함으로써 ‘성역 없는 수사’의 대명사로 비유되기도 하지만, 한편으로는 ‘표적사정, 편파수사’ 시비를 불러일으키면서 정치검찰의 오명을 받아왔던 이유 중 하나”라고 강조했다.

서강대 법학전문대학원 임지봉 교수는 공수처의 입법배경에 대해 <고위공직자비리수사처 법안들에 대한 입법평론(2018)>에서 그간 고위공직자의 직무 관련 부정부패사건에 대한 검찰의 수사와 기소권 행사를 두고 정치적 중립성 시비가 끊이지 않았다는 점을 먼저 지적했다.

아울러 전·현직 검사에 대한 수사와 기소에서도 ‘제 식구 감싸기’식의 봐주기 수사도 이어져 검찰권력에 대한 국민들의 불신을 낳았고, 결국 절대다수의 국민들이 공수처 설치를 요구하고 있다고 설명했다.

이와 함께 권력형 비리사건 등에 대해 지난 1999년 옷로비 사건 때부터 운영돼온 현행 개별특검제도의 한계도 공수처 설치 여론에 영향을 미쳤다. 현행 개별특검제는 한시적 특검제로, 특정 사건에 대해 국회의 합의가 이뤄질 경우 관련 법률을 제정해 특검을 임명, 수사를 맡기는 제도다. 그러나 특검의 시행으로도 국민들의 의혹은 충분히 해소되지 않는 경우가 발생했고, 결국 특검무용론이 부상하기도 했다.

이와 관련해 서강대 법학전문대학원 이호중 교수는 <검찰개혁으로서 고위공직자비리수사처 신설 : 그 의미와 방향(2017)>에서 개별특검은 사건마다 국회에서 의결돼야 하기 때문에 사건이 극소수로 제한될 수밖에 없고, 특검 여부와 수사대상이 정치권의 타협과 정쟁이 될 수밖에 없었다고 지적했다.

또 짧은 시간 내에 특검을 임명해야 하기 때문에 특검의 적임 여부, 전문성 등에 대한 검증이 소홀해질 수밖에 없고, 수사인력을 기존의 검찰조직에서 파견되는 검사들에게 의존할 수밖에 없었다는 게 이 교수의 설명이다.

이 같은 개별특검의 한계를 해소하기 위해 2014년 상설특검제와 특별감찰관 제도가 도입됐다. 그러나 상설특검은 개별사건마다 국회에서 특검법 제정을 반복해야 하는 절차적 비효율성을 해소하는 수준의 제도특검 형식을 입법하는 데 불과했다는 게 이 교수의 설명이다. 제도특검은 사안별로 한시적으로 운영하는 현행 특검과 같은 방식이며, 기구특검은 상설기구를 설치하는 방안이다.

결국 당시 상설특검법은 특검의 임명과 절차 등에 관한 일반법을 제정하는 방안에 불과했기 때문에 검찰개혁으로서 상설특검제 도입의 실질적 의미를 전혀 살리지 못한 채 유명무실하다는 비판을 받으며, 법제정 이후 현재까지 단 한 차례도 활용되지 못했다. 2014년 상설특검제 도입 이후 실시된 박근혜-최순실 게이트 특검(2016)과 드루킹 특검(2018)도 모두 개별특검으로 진행됐다.

이 교수는 “(상설특검은) 국회 의결에 의해 비로소 특검이 임명되기 때문에 전문성과 적임 여부에 대한 검증 기회가 보장되지 않고, 수사인력의 구성에서 결국 기존 검찰 조직에 의존해야 한다는 점에서 종래 개별특검의 문제점을 고스란히 안고 있다”고 부연했다.

대통령의 친인척 및 측근들의 권력형 비리를 사전에 예방할 목적으로 도입된 특별감찰관 제도 역시 제기능을 수행하지 못했다. 박근혜 정부 당시 이석수 초대 특별감찰관은 우병우 당시 민정수석에 관한 감찰내용을 누설했다는 의혹으로 2016년 8월 물러났고, 그 이후 박근혜 정부가 마무리될 때까지 특별감찰관은 임명되지 않았다. 문재인 정부 들어 차정현 특별감찰과장이 직무대행으로 자리했으나, 2018년 4월 임기 만료 이후 특별감찰관 제도 역시 유명무실해진 상태다.

이 교수는 “이러한 한계로 인해 개별특검의 한계를 극복하고, 권력형 부패범죄의 수사와 기소를 담당하는 특별수사기구를 도입해야 한다는 시민사회의 목소리가 커졌다”고 말했다.

아울러 “그간의 논의 역사에서 분명한 한 가지는 검찰의 정치예속화를 극복하기 위한 개혁방향으로 권력형 범죄사건을 독립적으로 관할하는 특별수사기구가 필요하다는 점에 대해 우리 사회의 공감대가 형성돼 있다는 점”이라며 “그 제도화의 수준에서 소위 제도특검을 도입한 상설특검법의 한계가 분명하게 드러난 상황에서 이제 검찰개혁의 아젠다는 공수처의 도입으로 귀결될 수밖에 없다”고 강조했다.

경제정의실천시민연합, 민주사회를위한변호사모임, 참여연대, 흥사단, 한국투명성기구, 한국YMCA 등 6개 단체 관계자들이 지난 1월 17일 오후 서울 여의도 국회 앞에서 고위공직자비리수사처 설치를 촉구하는 기자회견을 진행하고 있다. ⓒ뉴시스
경제정의실천시민연합, 민주사회를위한변호사모임, 참여연대, 흥사단, 한국투명성기구, 한국YMCA 등 6개 단체 관계자들이 지난 1월 17일 오후 서울 여의도 국회 앞에서 고위공직자비리수사처 설치를 촉구하는 기자회견을 진행하고 있다. ⓒ뉴시스

공수처 논의의 시작

공수처 설치 논의의 시작은 지난 1995년으로 거슬러 올라간다. 시민단체인 참여연대는 당시 노태우 전 대통령의 비자금 사건 등을 계기로 부패방지법 제정을 촉구했고, 1996년에는 여야 국회의원 151명, 시민 2만3000명의 서명을 받아 공수처 설치 등을 포함한 부패방지법을 국회에 입법청원했다.

이후 15대 국회 당시 야당이었던 새정치국민회의(이하 국민회의) 류재건 의원 등 71명은 공수처 신설을 내용으로 하는 부패방지법안을 내놨다. 이후 1997년 대선에서 국민회의 김대중 후보가 당선됐지만, 검찰과 법무부가 공수처 도입에 반대하면서 국민회의는 공수처와 특검조항을 제외한 부패방지기본법을 다시 발의했다.

이어진 2000년 총선에서 당시 민주당과 한나라당 모두 부패방지법 제정을 공약으로 제시했고, 2001년 4월, 공수처와 특검제가 포함되지 않은 부패방지법이 제정됐다.

그러자 참여연대는 2002년 7월 고위공직자의 부정부패 사건 수사와 검찰개혁의 일환으로 상설특별검사가 수사와 공소유지 권한을 행사하는 공수처 설치를 주요골자로 하는 ‘고위공직자비리조사처 설치에 관한 특례법안’을 다시 국회에 입법청원했다.

지난 2002년 대선에서 당시 노무현 후보는 공수처 설치를 공약으로 제시했고, 2004년 17대 총선에서 당시 여당이었던 열린우리당과 야당이었던 한나라당 모두 공수처 설치와 상설특검제 도입을 공약으로 내세우며 기대를 모았다.

그러나 노무현 정부가 공수처 설치를 추진하자, 한나라당은 입장을 바꿔 대통령 직속의 별도 사정기구가 야당 탄압의 수단으로 악용될 것이라며 2004년 8월 ‘고위공직자비리조사처 신설 추진계획 백지화 촉구 결의안’을 발의, 공수처 설치 자체에 반대해 17대 국회 임기만료까지 진척을 이루지 못했다.

이후 국회에서도 매회기마다 공수처 설치 관련 법안이 제출됐지만, 국회의 문턱을 넘지 못한 채 임기만료로 폐기돼왔다.

이번 20대 국회 들어서는 국정농단 사건이 터지자 공수처 설치에 대한 국민여론이 들끓었다. 이에 가장 많은 공수처 관련 법안들이 발의됐다. 현재까지 정의당 고 노회찬 의원, 더불어민주당 박범계, 양승조, 송기헌, 백혜련 의원, 당시 바른정당 오신환 의원, 바른미래당 권은희 의원의 공수처 설치법안이 국회에 계류 중인 가운데 이중 백혜련 의원과 권은희 의원의 안이 패스트트랙으로 지정됐다.

이들 법안들은 각각 공수처의 소속과 권한, 규모, 수사대상의 범위, 기소권 여부 등에 대해 이견을 보이고 있다.

공수처 설치를 대선 공약으로 내건 문재인 정부 역시 2017년 10월 법무부가 공수처 신설 방안을 내놓았다. 그러나 앞서 같은해 9월 법무부 산하 법무·검찰개혁위원회가 내놓은 공수처 신설 권고안을 두고 ‘슈퍼 공수처’라는 비판이 일자, 신설 방안은 그 규모와 수사대상을 대폭 축소한 안이 됐다.

ⓒ게티이미지뱅크
ⓒ게티이미지뱅크

공수처 설치를 둘러싼 찬반

지난 3월 26일 여론조사 전문기관 리얼미터가 오마이뉴스의 의뢰로 공수처 설치에 대한 국민여론을 조사한 결과, 찬성 응답은 65.2%로, 반대 응답(23.8%)의 2배가 넘었다. (3월 26일 전국 19세 이상 성인 7918명에 통화를 시도, 최종 502명 응답. 응답률 6.3%. 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±4.4%p. 자세한 내용은 리얼미터 홈페이지를 참조)

그러나 이 같은 국민여론과는 별개로 공수처 설치에 대한 찬반 의견은 여전히 첨예하게 맞서고 있다. 찬성 측에서는 공수처가 검찰에 집중된 권력을 분산시켜 기관 간의 견제와 경쟁을 유도할 수 있고, 정치적 사건에 대한 검찰의 정치적 중립성 시비를 줄일 수 있다는 입장인 반면, 반대 측은 공수처가 권력기관의 총량만 증가시키는 옥상옥 기구에 불과하다는 입장을 내세우고 있다.

아주대 법학전문대학원 이윤제 교수는 <검찰개혁과 고위공직자비리수사처(2017)>에서 공수처 설치 찬성입장으로 먼저 검찰이 조직상 대통령에게 종속돼 있어 권력형 비리의 수사가 어렵고, 검찰이 저지른 비리에 대해 검찰 스스로가 수사하는 데에도 한계가 있다는 점을 꼽았다.

이어 수사권, 영장청구권, 기소권, 공소유지권, 형집행권을 독점하는 검찰을 통제할 필요가 있으며, 정치인이나 고위공직자 등에 대한 수사 및 공소를 담당하는 전담기구를 둬 검찰의 정치적 부담을 덜어준다고 부연했다.

반면 반대 측은 공수처가 정치적 중립성에 취약하다는 점 등을 강조하며 공수처 설치보다 검찰 내 자체 개혁이 필요하다는 입장이다.

서경대 공공인적자원학부(법학) 정웅석 교수는 <고위공직자범죄수사처의 신설에 관한 비판적 고찰>에서 고위공직자 부패사건 처리에 있어 공수처가 오랜 세월동안 정치적 중립성을 위해 투쟁해 온 검찰보다 더 중립성이 보장될 수 있을지 의문이라고 지적했다.

아울러 공수처가 대통령 직속 사정기관으로 변질될 경우 오히려 입법부와 사법부에 대한 통제에 더욱 주력할 우려가 있고, 독립기구로 설치하더라도 공수처장을 임명직으로 하는 경우 임명권자로부터 자유로울 수 없다는 점도 문제라고 밝혔다.

이 경우 여야 간 이해관계가 대립해 임명 자체가 어려울 수 있으며 수사에서도 정치적 중립성이 지속적으로 문제될 수 있다는 점과 함께 행정작용을 담당하는 기구를 입법·사법·행정부 등 삼권의 어디에도 속하지 않는 독립기구로 설치할 헌법적 근거 역시 없다는 설명이다.

이처럼 공수처 설치에 대한 찬반 의견이 여전히 맞서는 가운데 지난달 30일 국회에서는 공수처 설치법이 패스트트랙으로 지정되면서 문재인 정부 집권 이후 공수처 설치 관련 논의는 2라운드로 넘어간 상태다.

참고자료

<고위공직자범죄수사처 설치에 따른 바람직한 입법방향의 모색>(최영승, 형사법연구, 2017)
<국민의 공수처 VS 검찰의 수사처>(이윤제, 형사법연구, 2017)
<검찰개혁과 고위공직자비리수사처>(이윤제, 형사법연구, 2017)
<고위공직자비리수사처 법안들에 대한 입법평론>(임지봉, 입법학연구, 2018)
<고위공직자범죄수사처의 신설에 관한 비판적 고찰>(정웅석, 형사법의 신동향, 2017)
<검찰개혁으로서 고위공직자비리수사처 신설 : 그 의미와 방향>(이호중, 한국형사정책학회, 2017)
<검찰개혁의 방향, 과제, 전망 : 박근혜 정부의 검찰개혁논의에 부쳐>(이호중, 법과 사회, 2013)
<대검찰청 중앙수사부 개편의 경로진화 연구-역사적 제도주의의 경로의존 모형과 경로진화 모형을 중심으로>(채성준, 한국행정연구, 2014)

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