【투데이신문 홍기원 기자】 지역균형발전정책의 상징인 혁신도시 사업이 추가 공공기관 이전을 놓고 분기점을 맞고 있다. 1기 사업의 성과와 한계를 토대로 혁신도시 시즌2를 본격적으로 준비할 시점이라는 목소리가 확산되고 있다.

윤석열정부는 120대 국정과제에서 공공기관 추가 이전과 기존 혁신도시 활성화 정책을 추진하겠다고 밝힌 바 있다. 이해관계자들의 의견을 수렴해 수도권 소재 공공기관의 지방이전을 진행하고 산학연 클러스터를 중심으로 혁신생태계를 조성해 혁신도시별 특화발전을 지원하겠다는 구상이다. 이를 통해 수도권 인구와 산업을 분산하고 국토의 균형발전을 도모하겠다는 취지다.

참여정부 시절부터 추진된 혁신도시 사업은 지난 2019년까지 수도권에 자리한 총 153개의 공공기관을 지방에 지정된 10곳의 혁신도시에 이전해 수도권 집중화를 완화하고자 했다. 또, 혁신도시에서는 이전한 공공기관과 연계된 기업, 대학, 연구소 등을 집중시켜 상호 유기적인 네트워킹을 형성해 자체적인 성장동력을 창출하겠다는 포부를 내세웠다.

국토교통부에 따르면 지난해 6월말 기준 혁신도시 인구는 22만9401명으로 계획인구의 85.6%를 충족했다. 이들 혁신도시에 거주하는 인구의 평균연령은 34.1세로 우리나라 평균 43.3세에 비해 매우 젊다. 젊은 연령층이 모인 도시답게 만9세 이하 인구비율도 16.5%에 달해 전국 평균(7.5%)을 크게 웃돌았다.

그러나 혁신도시의 당초 목표인 산학연 클러스터 조성과 인근지역까지 그 효과를 확산하는 바는 기대에 미치지 못했다는 평가다. 이전한 공공기관들은 미흡한 정주여건의 개선을 호소하고 있다. 수도권 인구수가 지방을 뛰어넘으며 수도권 집중화를 늦추긴 했으나 그 효과가 다한 것 아니냐는 지적도 나오고 있다.

국토연구원과 대통령직속 국가균형발전위원회는 지난 2020년 6월 공동기획한 균형발전 모니터링에서 “세종시 및 혁신도시에 의한 수도권 인구집중 완화 효과가 한계에 달해 균형발전과 지역 간 인구불균형 완화를 위한 새로운 동력 창출이 요구된다”고 분석했다. 이에 따르면 2012년부터 2018년까지 혁신도시 유입인구 중 15.8%가 수도권으로부터 유입됐다. 하지만 2017년을 기점으로 수도권 인구이동은 순유출에서 순유입으로 전환되며 오히려 수도권 집중화는 더욱 심화되는 분위기다.

균형발전이라는 목표를 실현하려면 정부와 지자체뿐 아니라 국민 전체의 공감 속에 ‘혁신도시 시즌2’가 추진돼야 할 것이다. 본보는 전남 나주시에 조성된 광주전남혁신도시(빛가람혁신도시)와 경남 진주시에 조성된 경남혁신도시의 사례로 혁신도시의 현황과 앞으로의 과제를 짚어봤다.

항공우주 클러스터 꿈꾸는 경남혁신도시

진주시 충무공동에 위치한 경남혁신도시는 LH, 중소벤쳐기업진흥공단, 한국남동발전 등 11개 공공기관이 이전해 약 3만3000여명의 인구가 거주하고 있다. 진주를 에워싸며 흐르는 남강을 경계로 진주도심과 맞닿아 있으며 경상국립대학교와 진주역이 있는 가좌지구도 생활권역에 포함된다.

경남지역에 있는 경상대, 창원대, 영산대, 인제대 등에는 경남혁신도시로 이전한 공공기관들과 연계한 주택도시개발학과, 전력에너지공학과, 시설안전공학과 등의 융합전공들이 개설돼 있다. 경남도는 앞으로 진주시와 사천시에 걸쳐 우주산업클러스터를 조성하고 경남혁신도시에 항공우주 관련기업 입주를 유도하겠다는 구상이다.

경남도 균형발전과 관계자는 “경남 전략산업인 항공우주산업의 육성 및 발전을 위해 항공우주산업 클러스터 구축과 인근 사천시에 유치가 확정된 항공우주청 관련 시설의 유치에 노력하고 있다”라며 “경남혁신도시의 지속적인 발전을 위해 혁신도시를 중심으로 한 국가혁신융복합단지 지정, 경상대를 중심으로 한 강소연구개발특구와 한국산업기술시험원의 협력을 통해 관련기업 유치에도 노력 중이다”라고 설명했다. 그러면서 “혁신도시 조성과 공공기관 이전으로 확보한 성장 동력을 활용하고 혁신도시 내 산학연 클러스터가 발전하려면 추가적인 공공기관 이전이 필요하다”고 강조했다.

경남도에 따르면 혁신도시에 이전한 11개 공공기관은 최근 3년간 3조9619억원 규모의 지역발전사업(991건)을 진행했다. 혁신도시 인구는 2015년 1만여명 수준이었으나 현재는 3만3000여명까지 늘어났다. 산학연 클러스터 입주기업을 지난 6월 기준 502개로 신성장거점으로 역할하고 있다.

이에 따라 지자체 세수도 크게 늘었다. 경남혁신도시 조성을 통해 거둔 지방세 수입은 2015년 472억원에서 지난해 1018억원까지 증가했다. 이는 지방세 징수액 기준으로 전국 혁신도시 중 1위다.

진주시는 혁신도시에 소재한 공공기관들과 협력해 정주여건 개선에 힘쓰고 있다. 진주시 혁신도시지원팀 관계자는 “공공기관 직원들의 가존 동반 이주율이 67% 수준이다. 아무래도 학생인 자녀들은 전학이 쉽지 않고 정주여건도 수도권과 차이기 있기 때문”이라며 “신규직원들이 점차 가정을 꾸려가면 정주율이 높아지리라 본다”고 말했다. 이어 “이전한 공공기관과는 혁신도시기관장협의회를 구성해 지역상생발전과 정주여건 개선 등을 논의하고 있다”고 부연했다.

대표적으로 LH는 지난해 경남혁신도시 내 물초울공원에 4300㎡ 규모의 물놀이장을 조성한 바 있다. 또, 혁신도시 복합문화도서관 설립(총사업비 495억원)에 약 300억원을 지원하며 정주여건 개선에 나서고 있다.

혁신도시의 발전은 한편으로 지역 내 소외감을 부르기도 한다. 서부경남의 대표 상권이었던 진주 원도심은 찾는 사람이 줄어들며 점차 쇠락하고 있다. 진주시 대안동 일대는 중앙시장, 논개시장, 그리고 지하상가인 에나몰이 밀집한 대표 상권이지만 유동인구는 줄고 불꺼진 삼점도 늘어나는 형편이다.

중앙시장 인근에서 만난 한 부동산중개인은 “중앙시장 2층에 청년몰을 조성하고 곳곳에 홍보했지만 잘 안되고 있다. 혁신도시로 진주사람들이 몰리다보니 찾는 사람이 없다”면서 “진주 인구는 고정돼 있는데 도심 외곽의 아파트단지로 생활권이 고정되며 도심 공동화가 빠르게 진행되고 있다”고 안타까워 했다. 그는 “시장 기능을 소매에서 도매로 전환해야지 아파트단지를 낀 외곽의 대형마트들과 경쟁은 어렵다”라며 “시장을 특성화하고 대중교통을 편리하게 하는 등 인프라 구축이 필요하다”고 조언했다.

혁신도시의 성과는 진주에 국한되지 않고 경남지역에 고루 돌아가야 한다는 지적도 있다. 경상남도의회 김창현 정책지원관은 지난 6월 정책프리즘에서 “공공기관 이전으로 인한 수도권 인구 유입은 혁신도시 건설이 완료된 2015년부터 지속적으로 감소해 수도권 인구분산효과를 상실했다”면서 “주변 도시로부터 인구를 흡수하는 부작용이 나타나고 있다. 또, 이전한 공공기관들이 지역 전통 기반산업군(기계, 소재, 부품)과의 연관성이 낮아 산학연관 등 지역혁신 주체들의 협력네트워크가 제대로 작동되지 않아 지역경제를 이끌 신성장동력으로서 역할을 못하는 실정”이라고 진단했다.

김 정책연구관은 “공공기관 이전으로 인한 성과가 진주시에만 집중되며 향후 공공기관 추가이전 대상지의 입지 선정에 있어 도민들의 공감대 형성이 어렵다”라며 “이를 해소하려면 상생발전기금을 조성해 공공기관 추가이전 효과를 도내 시·군으로 확산할 필요가 있다”고 제안했다. 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(이하 혁신도시특별법)은 혁신도시의 성과가 인근 시·군에 확산될 수 있도록 상생발전기금을 설치해 운영할 수 있게 하고 있지만 대부분의 혁신도시에 아직 설치되지 않은 상태다.

광주전남혁신도시, 상생발전 토대 갖추나

혁신도시 조성은 위치한 해당 시·군만의 발전을 위한 사업이 아니다. 전남 나주시에 위치한 빛가람혁신도시의 정식명칭은 광주전남공동혁신도시다. ‘빛가람’이란 이름은 전남의 영산강과 광주의 빛이 하나되는 상생의 도시라는 뜻을 담고 있다. 나주시 금천지역 일원 730만㎡ 부지에 조성된 빛가람혁신도시에는 한국전력공사, 한국농어촌공사, 한국농수산식품유통공사, 한국문화예술위원회 등 16개 공공기관이 이전했다.

최근 나주시는 전라남도, 광주광역시와 함께 혁신도시 발전기금 조성에 합의하고 연 50억원의 발전기금을 출연하겠다고 약속했다. 해당 발전기금은 혁신도시에 이전한 공공기관의 지방세를 재원으로 하며 성과확산계정과 혁신도시육성계정으로 나눠 운영된다.

전남도와 광주시, 그리고 혁신도시가 들어선 나주시는 앞서 2006년 공동발전기금 조성을 약속했으나 발전기금 조성 규모 등에 이견을 좁히지 못하고 있었다. 2019년에는 국책 연구기관을 통한 공동 용역도 시행했지만 좀체 진전을 보지 못하다 지난 5월 21일 3개 지자체장 후보가 만나 광주·전남·빛가람혁신도시 상생발전협약식을 갖게 되며 물꼬를 텄다.

15년 넘는 시간이 지나서야 3개 지자체가 공동발전기금 조성을 시작하게 됐지만 갈 길은 멀다. 광주시 임미란 시의원은 22일 본회의 5분발언에서 “혁신도시 발전기금 50억원은 광주시가 요구한 120억원의 절반에도 미치지 못하고 국책연구기관의 용역 결과에서 나온 80억원보다 작다”면서 “2014년부터 2022년까지 거든 지방세에 대한 소급 적용을 하지 않았다”고 볼멘소리를 내기도 했다.

혁신도시 발전의 과실을 인근 지역에 확산하는 것은 해당도시의 미래를 생각해서라도 필요한 조치다. 혁신도시의 최대 숙제인 정주여건 개선에 인근지역의 협조가 필수이기 때문이다. 특히 빛가람혁신도시는 나주 원도심보다 광주시에 생활권을 두고 있기에 광주시와의 협력이 중요한 상황이다.

빛가람혁신도시의 인구는 올해 4만명 돌파가 유력하나 목표했던 5만명과는 아직 차이를 보이고 있다. 공공기관 이전이 완료되며 인구증가폭이 둔화되고 있으며 혁신도시 자체 상권 역시 활기를 찾지 못하는 모습이다. 이곳의 상가 공실률은 70%에 달해 혁신도시 중 최악의 지표를 보이고 있다.

지난해 6월부터 입주가 진행 중인 스마트파크 지식산업센터는 사무실 입주율은 70% 정도인데 상가가 들어설 공간은 거의 텅 빈 상황이다. 한 분양 관계자는 “일반 소매점이 들어서는 근린생활시설을 전체 시설의 30% 이내로 설계했는데 분양이나 임대가 쉽지 않다”라며 “빛가람혁신도시는 근린생활시설 비율이 높아 다른 곳도 마찬가지”라고 귀띔했다. 이 관계자는 “이곳에 입주하는 기업은 혁신도시발전법에 의해 적합업종만 들어올 수 있다. 임대로 입주한 기업은 나주시에서 3년간 임차료의 최대 80%를 지원해 문의가 있는 편”이라며 “근린생활시설이 들어가는 1층도 용도변경을 거쳐 사무실형 공장이나 제조시설이 들어오게끔 행정절차를 진행하려 한다”고 전했다.

지역에서는 용도변경을 통해 빈 상가를 숙박시설로 용도변경하는 안도 논의되고 있다. 그러나 무엇보다 생활권역과 에너지밸리 사업 등으로 연계된 광주시, 전남도와의 체계적인 협력을 통해 정주여건을 개선하고 혁신도시의 지속가능한 성장모델을 발굴해야 근본적인 해결이 가능하다는 진단이다. 한전공대 설립이나 SRF열병합발전소 가동 등의 지역현안 역시 지자체간 협력이 필요한 사안이다.

“혁신도시 사업, 정부가 확실한 국정철학 갖고 추진해야”

혁신도시 사업이 본 궤도에 오르려면 중앙정부의 역할도 중요하다. 벌써부터 지자체간 물밑경쟁이 시작된 공공기관 추가 이전과 산학연 클러스터 조성을 어떻게 풀어낼 것인지가 관건이다.

문재인정부 들어 ‘혁신도시 시즌2’를 표방하며 공공기관 추가 이전이 논의됐으나 실현되진 못했다. 이어 새정부가 국정과제에 공공기관 추가 이전과 혁신도시 활성화를 포함했지만 구체적인 로드맵은 나오지 않은 상태다. 자칫 혁신도시 사업 동력이 꺼질 수 있다는 위기감마저 감돌고 있다. 

혁신도시가 조성된 지방자치단체가 모인 전국혁신도시(지구)협의회는 지난 3월과 7월 잇달아 대정부 건의문을 통해 공공기관 지방 이전 시 혁신도시 우선 이전 등을 요청했다. 혁신도시협의회는 “지역균형발전은 시대적 요구이자 흐름”이라며 “풍부한 성장 잠재력을 가진 혁신도시의 성공은 국가백년대계를 위한 지역균형발전의 마중물이 될 것”이라고 주장했다.

자칫 공공기관 이전이 뚜렷한 목표 없이 나눠먹기 식으로 진행된다면 혁신도시의 성장동력이 돼야할 산학연 클러스터 조성이 어려워질 터다. 또, 공공기관 이전과 산학연 클러스터 조성이 인근 지역과의 협력 속에 상생 발전하는 밑그림도 함께 그려져야 된다. 

광주대학교 이민원 교수는 “현재 혁신도시들의 제일 큰 문제는 연구기관이 없다는 점이다. 원래 혁신도시의 기본구상은 대학교, 기업, 과학기술연구가 유기적으로 연계돼 클러스터를 만드는 것이다”라며 “공공기관은 이들을 지원하는 역할인데 현재는 자기사업도 코가 석자다”라고 아쉬워했다. 이 교수는 “본격적인 산학연 클러스터 사업을 하려면 대전의 과학단지처럼 혁신도시마다 특성화된 연구 인프라를 갖춰야 한다. 또, 공공기관 추가 이전도 같이 추진돼야 하는데 그 시기를 놓쳤다”라며 “새정부가 확실한 국정철학을 갖고 있어야 제대로 추진할 수 있을 것”이라고 조언했다.

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