국회가 그간 지지부진했던 개헌 논의를 본격화하고 있다. 더불어민주당이 지난 2일 개헌안에 대한 당론을 채택하고 야당을 향해 압박에 나서면서 야당들도 본격적인 개헌안 논의에 뛰어든 모습이다. 특히 자유한국당이 본격적으로 개헌 논의에 뛰어들면서 곳곳에서 개헌안을 두고 갑론을박이 벌어지고 있다. 특히 민주당이 제안한 4년 중임제를 놓고 상당한 갈등을 보이고 있다. 과연 국회가 개헌안을 합의 도출할 수 있을지는 여전히 미지수다.

【투데이신문 홍상현 기자】 현재 국회는 개헌 논의로 뜨겁다. 문재인 대통령을 비롯해 더불어민주당 및 국민의당이 오는 6월 지방선거 때 개헌안 국민투표를 동시에 실시해야 한다고 주장하고 나서자 개헌에 부정적이던 자유한국당이 개헌 논의에 뛰어들면서 개헌 논의가 뜨거운 감자로 떠올랐다.

민주당은 최근 두 차례 개헌 의원총회를 열어 내부 의견을 조율하고 개헌안에 대한 당론을 채택했다. 민주당의 개헌안 당론 채택으로 개헌에 대한 논의는 더욱 열기를 더해가고 있다. 개헌안에서 가장 핵심은 권력구조 개편 문제다. 민주당은 대통령제를 근간으로 하는 방안을 당론으로 채택했다. 사실상 ‘4년 중임제’를 선택한 것이다. 다만 4년 중임제를 명확하게 못 박지는 않았다. 야당과의 협상을 위해서다.

이미 문 대통령이 4년 중임제를 선호한다고 밝힌 상황에서 민주당의 개헌 당론도 4년 중임제로 귀결됐다. 야당들이 4년 중임제에 대해 비판적인 입장을 보이고 있는 상황에서 국회에서의 개헌 논의는 더욱 난항을 겪을 것으로 예상된다.

민주당의 개헌안

제왕적 대통령제를 해소하고 권력을 분산해야 한다는 인식은 여야가 같다. 하지만 그것을 해소하는 방법에 대한 생각은 완전히 다르다. 지금까지 역대 대통령들이 퇴임 이후 좋지 않은 일로 인해 검찰 포토라인에 서게 된 점에 대해 공감대를 보이면서 이에 대한 근본적인 대책으로 권력분산을 해야 한다는 것에 대해서는 여야 모두 공감하고 있다. 하지만 그에 대한 방법론에 대해선 서로 다른 목소리를 내고 있다.

현행 대통령제가 워낙 강력한 대통령 중심제이기 때문에 권력분산을 해야 하지만, 그렇다고 해서 대통령직선제를 포기할 수 없다는 것이 민주당의 근본적인 생각이다. 때문에 삼권분립을 하기 위한 방안으로 4년 중임제를 언급한 것이다. 이는 행정부와 의회를 완전히 별개로 만들겠다는 것이다. 그동안 행정부, 특히 청와대가 의회, 특히 집권여당을 지배하는 경향이 강했다. 집권여당에서 대통령이 나오면 여당은 대통령에 끌려다니는 모습을 보였다. 그러다 보니 의회가 대통령을 제대로 견제하는 시스템이 작동하지 못했고 이로 인해 대통령이 의회까지 지배하며 막강한 권력이 행사됐다. 의회와 행정부를 별개로 하게 되면 의회가 행정부를 제대로 견제할 수 있기 때문에 대통령의 권한이 그만큼 축소된다는 것이 4년 중임제의 핵심이다.

반면 야당들은 대통령의 권한이 막강하게 됐으니 의회가 행정부를 지배해야 한다는 생각을 갖고 있다. 다시 말하면 직선제를 포기할 수 없기 때문에 대통령은 국민이 선출하되, 실질적인 권한을 갖고 있는 총리를 의회가 선출하는 방안을 갖자는 것이다. 이 형태가 ‘분권형 대통령제’, 혹은 ‘이원집정부제’다. 야당들은 지금까지 역대 대통령들이 비극을 불러일으킨 것은 막강한 대통령제에 문제가 있었기 때문에 권력을 의회로 넘겨야 한다는 인식을 갖고 있다. 이로써 의회가 행정부를 지배하게 될 경우, 앞으로는 역대 대통령들과 같은 비극이 탄생하지 않는다는 것이 야당들의 생각이다.

반발하는 야당

문제는 과연 국민들은 어떤 권력구조를 선호하는지 여부다. 세계일보와 전국자치분권개헌추진본부, 비영리 공공조사네트워크 ‘공공의창’이 공동기획으로 서던포스트가 지난달 26일 실시해 31일 발표한 여론조사에 따르면, 응답자의 59.5%가 대통령 4년 중임제의 손을 들어줬다. 현행과 같은 5년 단임제를 선호하는 응답은 16.4%로 나타났고, 이원집정부제(12.4%)와 의원내각제(8.2%)가 그 뒤를 이었다. 이번 조사는 전국 성인남녀 1002명을 대상으로 100% RDD 휴대전화 조사 방식으로 했으며, 95% 신뢰수준에서 허용오차 ±3.1%p다.

이처럼 국민은 4년 중임제를 절대적으로 선호하고 있다. 4년 중임제를 선호하는 이유는 여러 가지가 있지만 우선 대통령을 자신들이 직접 선출하고 싶다는 욕망이 그대로 투영된 것이다. 사실 87년 헌법 체제의 가장 핵심은 대통령 직선제다. 이는 국민의 피와 땀을 통해 쟁취한 것인데 이원집정부제나 분권형 개헌으로 갈 경우, 직선제를 사실상 의회에게 빼앗긴다는 위기의식이 국민에게 있는 것으로 판단된다. 또 다른 이유는 의회에 대한 불신이다. 우리 국민 상당수가 의회에 대해 신뢰하지 않은 상태에서 실질적인 권력을 총리에게 부여하고 총리를 의회에서 선출한다는 것 자체에 대해 국민들은 거부감을 갖고 있는 것으로 해석할 수 있다.

국민의 선택은

결국 국회가 이원집정부제 혹은 분권형 대통령제를 실시하기 위해서는 국민적 신뢰를 회복해야 한다. 이를 제대로 회복하지 못한 상황에서 이원집정부제 혹은 분권형 대통령제로 개헌이 될 경우 개헌안 국민투표가 부결될 가능성이 매우 높다. 그럼에도 야당들은 4년 중임제에 대해 거부감을 갖고 있다. 때문에 4년 중임제가 개헌안으로 도출될 가능성이 희박해 보인다. 이에 민주당은 책임총리제를 실시하고, 그 총리를 의회에서 선출하는 방안을 내놓고 있다. 사실상 대통령 중심제에서 의회에 행정부 권한 일부를 양보하는 수준에서 타협하겠다는 것이다. 하지만 야당은 이를 반대하고 있다. 때문에 합의 도출이 이뤄질 가능성은 희박해 보인다.

이런 이유로 올해 안에 개헌안 합의도출이 가능할지는 불투명하다. 일각에서는 결국 국회에서 합의처리를 하지 못하고 지방선거 이후에 처리될 가능성이 높다고 판단하고 있다. 다시 말하면 지방선거의 선거 결과에 따라 권력구조 개편이 이뤄질 것으로 예상된다. 결국 지금의 국회 여야 분포로 볼 때는 개헌안 합의 도출이 사실상 불가능하다는 것이다. 오는 지선에서 민주당이 패배하게 되면 야당의 바람대로 이원집정부제 혹은 분권형 대통령제로 개헌안이 합의될 것이고, 민주당이 압승하게 되면 4년 중임제로 합의가 될 것으로 전망된다.