【투데이신문 홍기원 기자】 전세계적인 경제 위기가 휘몰아치는 현재, 수도권 공급정책과 지역균형발전정책 역시 큰 기로에 놓인 상황이다. 경제 위기와 금리 인상에 맞물리며 부동산 가격 하락이 시작된 상황에 대규모 공급정책이 적합할까. 그리고 지역균형발전의 핵심인 광역협력은 가능할 것인가. 그리고 수도권 위주의 공급정책이 자칫 지역균형발전에 역행하는 것은 아닐까.

본보는 지난달 30일 이같은 질문을 놓고 전문가들의 견해를 듣는 ‘지역균형발전 방안 모색을 위한 토론회 - 부동산 정책을 중심으로’를 주관했다. 이날 토론회는 더불어민주당 양이원영 의원이 주최해 서울 국회 의원회관에서 진행됐다.

토론회 발제는 부산대학교 정주철 교수가 맡아 균형발전 기조를 반영한 부동산 정책 수립이 필요하다고 밝혔다. 이어 영산대학교 서정렬 부동산대학원장이 좌장으로 진행한 토론에는 서울시립대학교 우명제 교수, 국토연구원 이보경 부연구위원, 한국교통대학교 권일 교수, 경실련 김성달 정책국장, 경상북도 황명석 기획조정실장, 국토교통부 김석기 국토정책과장이 참석했다.

전국에서 모인 전문가들은 이번 토론회에서 부동산 정책의 관점에서 지역균형발전의 대안을 논의하는 시간을 가졌다. 이번 토론회에 참석한 전문가들의 견해를 정리해 어떤 관점에서 부동산 안정과 지역균형발전이라는 두 마리의 토끼를 잡을 수 있을지 대안을 조망해 보고자 한다.

“스마트 축소·메가리전, 지역균형발전의 핵심 해결책”

부산대 도시공학과 정주철 교수: 우리는 ‘부동산 공화국’에 살고 있다고 해도 과언이 아니다. 문제는 공정한 수익이 아니라 공공성에 대한 정당한 기여없이 너무 많은 불로소득을 몇몇 소수가 챙긴다는 것이다. 부동산 광기의 사회는 ‘비정상적인 집값’ 외에도 여러 사회적 문제를 야기한다.

2020년 기준 대한민국은 전국 1000대 기업의 매출액 비중에서 수도권이 약 90%를 차지하는 초집중의 수도권 공화국이다. 지역에 마땅한 산업은 없는데 부동산가격은 오르니 청년이 머물 수 없는 도시가 되고 있다. 부산시는 ‘제2의 도시’라고 불리지만 100대 기업의 본사가 하나도 없는 도시다. 

본론에 앞서 수도권 신도시 건설의 문제를 보겠다. 1기·2기 신도시 건설 이후 서울에서 경기도로 인구 유출이 이뤄지며 서울 아파트 가격이 하락하는 등 효과가 있었으나 정작 동남권, 대경권, 호남권 인구도 수도권으로 유출되고 있다. 수도권에 건설되는 신도시가 자족성을 갖추고 무질서한 도시확산으로 표현되는 스프롤(sprawl) 현상을 완화해도 이 정책은 ‘수도권 강화, 지방 소멸’이라는 의도치 않은 정책 효과가 나올 수 있다. 

현재 추진되는 수도권 3기 신도시 건설도 1기·2기 신도시의 역효과를 그대로 답습할 위험이 높다. 이같은 수도권 신도시 건설 정책은 ‘국가균형발전의 실종’과 ‘지방쇠퇴’를 부를 수 있다.

지역균형발전 당연히 해야 한다. 윤석열 대통령도 국정과제로 ‘지방시대’를 말했다. ‘어떻게 추진할 것인가’가 남았다.

부산시의 경우, 인구가 390만명에서 330만명으로 감소했다. 그린데 인구 450만명을 목표로 도시계획을 구상하고 있다. 일견 이해가 가지만 목표인구를 과도하게 잡았다. 부산뿐 아니라 전국의 지방자치단체가 모두 인구확대를 전제로 한 정책을 만들고 있다. 

더 이상 도시가 이전의 번성했던 상태로 돌아갈 수 없음을 인정하고 도시의 인구 및 경제규모에 맞춰 도시 환경을 재조정하는 ‘스마트 축소’ 정책들의 도입이 필요하다. 미국의 디트로이트시가 도시를 축소한 좋은 사례다.

메트로폴리스나 메가시티가 연결된 광역 경제권인 ‘메가리전’을 구축하는 것도 좋은 방법이다. 세계적으로도 초광역권 협력을 기반으로 한 메가시티 조성을 추진하고 있다. 핵심은 ‘이익의 공유’에 있다. 미국 미니에폴리스시는 미네소타주의 ‘재정평등화’ 정책을 통해 지역불균형을 바로 잡아 현재는 미국의 25개 대도시 중에서 2번째로 전출인구가 적은 도시가 됐다. 일본도 교토부, 오사카부와 시가현, 효고현, 나라현, 와키야마현, 미에현을 포함한 간사이 광역 연합이라는 특별자치단체를 설립했다. 

이같은 사례는 메가리전이 지역균형발전의 핵심 해결책이 될 수 있음을 보여준다. 우리나라에서는 동남권인 부산시, 울산시, 경상남도가 부산울산경남특별연합을 만들어 부울경 메가시티를 조성한다는 계획을 세웠다. 

부울경 메가리전은 경제, 산업, 문화 전 분야에서 경쟁력을 갖춘 인구 1000만명 이상의 거대 도시관으로 성장시키는 것이 목표다. 이를 달성하려면 기업유치 및 창업 활성화로 지방 경제를 일으키고 행정구역을 넘어 지역을 연결하는 대중교통망을 확대해 연결체제를 강화해야 한다.

현재 부산에서 창원까지 차로 1시간 거리다. 전철을 연결하면 20분이면 갈 수 있는 거리다. 그런데 중앙정부의 광역철도예산 대부분이 수도권에 몰려있다. 지방정부 중심의 상향식 노력도 필요하다. 그러나 부울경특별연합을 두고 지자체간 이견을 보이고 있어 우려스러운 면이 있다.

국토의 균형발전은 지역 특성에 맞게 지역경제를 혁신하고 지역의 중요한 자연 자원을 보전하는 스마트 성장전략을 채택해야 한다. 모든 도시가 뉴욕이 될 수는 없다. 

스마트 성장과 지속가능한 발전을 추구한다면 ‘어디를 어떻게’ 개발할 것인가에 초점을 둬야 한다. 수도권 주택문제는 공급이 해결책일까. 지역균형발전을 추진하면 자동적으로 해결된다고 본다. 현재 세대와 미래 세대의 필요를 모두 만족시키는 지역균형발전 전략 마련이 필요하며 그와 같은 비전 아래 전 국토의 부동산 정책이 설계돼야 한다.

“비수도권 광역대도시권도 인구 감소…마지막 불씨 꺼져가”

서울시립대 도시공학과 우명제 교수: 수도권 주택정책은 공급과 분산 모두 필요하다. 그럼에도 균형발전 측면에서 보면 분산이 전제가 돼야 한다. 수도권, 서울, 그리고 강남에 거주하려는 수요가 지금처럼 지속되는 한 공급효과는 상쇄될 수밖에 없기 때문이다.

중요한 분산정책 중 하나가 초광역협력이라고 본다. 우리나라는 광역대도시권조차 인구가 감소하기 시작했다. 수도권과 경쟁해 인구를 잡아둘 경쟁력 있는 비수도권지역이 없다. 초광역협력은 수도권과의 경쟁을 위해 비수도권의 광역 단위에서 균형발전을 도모하려는 목적이 있다.

국가균형발전을 위해 초광역권 차원의 접근이 필요한 이유로는 첫째, 기존 시군 단위의 시스템에선 정부의 한정된 재원이 분산돼 거점 조성이 어렵기 때문이다. 최근 10년간 대전 대도시권만 인구 증가가 있을 뿐 다른 비수도권 광역대도시권들은 감소 추세로 돌아섰다. 수도권과 경쟁하는 비수도권지역의 마지막 불씨마저 꺼지고 있음을 의미한다.

두 번째로 지방 거점지역에서 지속적 성장을 담보하려면 혁신인재와 젊은층의 유입이 있어야 한다. 이런 계층이 선호하는 공간은 서울과 같은 도심환경인데 비수도권지역에서 이러한 환경이 가능한 지역은 양호한 광역교통 인프라가 조성된 광역시 도심 등 거점지역을 꼽을 수 있다.

세 번째 이유는 규모의 경제 형성에 있다. 각 거점이 광역교통네트워크에 의해 연결될 때 하나의 장소에 모여 있는 공간적 규모의 경제 효과가 나타날 수 있다. 예를들면 부산의 도심과 창원의 고용중심지가 연결돼야 규모의 경제가 형성돼 수도권과 경쟁하는 공간이 만들어진다.

마지막으로 지금처럼 혁신산업이 수도권에 집중될수록 비수도권의 혁신인재와 젊은 인구 유출을 막기 어렵고 이러한 흐름을 끊으려면 지역 거점의 혁신산업 생태계 조성이 필수적이기 때문이다. 결론적으로 수도권 주택 문제 해결의 근본적인 접근은 비수도권지역의 인구유입과 주택수요 창출에 있으며 이를 위해선 선택과 집중의 공간전략이 필요하다. 

초광역권 협력이 좋은 방법이란 점은 모두가 알고 있다. 이 아이디어가 실행되려면 거버넌스가 필요하다. 행정뿐 아니라 재원 조성 권한과 집행권을 갖춘 기구 등 실무기구도 구체화될 필요가 있다.

“지자체, 인구감소 알면서도 목표인구 크게 추정”

국토연구원 공간정보사회연구본부 이보경 부연구위원: 발제에서 메가리전 관점에서 균형발전계획이 수립돼야 한다는 점과 지역간 교통네트워크의 필요성에 공감이 갔다. 다만 실제 인구이동을 보면 수도권에 주택을 공급한다고 해도 근거리에서 인구가 이동하고 있다.

전국 281개 택지지구의 140만명의 유입인구 빅데이터를 분석해 택지개발을 통해 주택을 공급했을 때 인구이동에 미치는 영향을 진단했다. 그 결과 비수도권 일반 택지지구 - 수도권 택지지구 - 비수도권 혁신/행복도시 순으로 근거리 이동 비중이 높은 것을 확인할 수 있었다.

메가리전으로 교통생활권을 만들면 그 안에서 균형발전을 이룰 수 있을 것인가. 또, 구도심 쇠퇴가 일어날 수도 있다. 데이터 분석 결과가 시사하는 바는 단순히 많은 주택을 비수도권에 공급하는 것은 지역 주택의 미분양 증가 및 원도심 쇠퇴와 같은 부정적인 효과만 일으킬 가능성이 크다는 점이다. 

지자체에서는 목표인구를 기준점으로 계획을 구상한다. 인구가 줄어든다고 하면 개발동력을 잃는 상황이라 인구감소를 알면서도 목표인구를 크게 추정한다. 과다한 인프라를 투자하게 되면 재정이 어려워진다. 이제 축소된 인구감소시대에 맞는 계획이 필요하다는 것을 알면서도 지침이 있다보니 실제 작동에는 한계가 있다. 이같은 상황을 해결해야 균형발전 방향에 대한 공감대를 수립할 수 있다.

데이터로 도출된 ‘과학적 경험’을 바탕으로 주택공급 시 발생할 수 있는 다양한 부정적인 효과를 최소화하는 정책을 기획할 수 있다. 인구감소, 기후변화, 개인의식 변화 등 대전환의 미래를 앞둔 지금, 주택을 재화가 아닌 공간구조 관점에서 어떻게 지속가능하게 공급하고 유지할지 고민해야 할 때다.

수도권 주택문제 해결, 비수도권 문제 해결에 달려

한국교통대 도시·교통공학전공 권일 교수: 수도권의 입구집중과 주택건설과의 관계는 ‘토다로 이론’으로 설명할 수 있다. 도시에서 실업자를 감소시키는 정책을 추진하면 취업확률이 높아지고 기대소득이 증가한다. 이를 보고 더 많은 인구가 도시로 몰려 실업문제를 악화시키는 역설적 상황을 ‘토다로 역설’이라고 한다. 

주택도 마찬가지다. 수도권 주택가격의 안정화를 위해 대규모 주택 공급을 하면 일시적인 가격 안정화를 이룰 수 있다. 그러나 결과적으로 더 많은 인구를 수도권으로 유입시켜 주택가격이 상승하는 원인이 된다.

토다로 이론은 도시의 실업문제를 해소하려면 도시를 대상으로 한 정책이 아니라 농촌 안전화 정책을 펴서 농촌의 인구유출을 막아야 한다는 시사점을 준다. 즉, 수도권 주택문제 해결을 위해선 비수도권 지역 문제 해결이 중요하다.

지금까지 우리나라의 기반시설 공급 계획은 대부분 효율성을 추구하고자 서울 및 수도권의 중심도시를 연결하는 방향으로 진행됐다. 재정적 한계가 있으니 기존에 인프라를 갖춘 지역에 더 투자해서 시너지 효과를 내겠다는 구상이다. 그런데 국가재정이 매우 부족할 때 만들어진 논리가 지금까지 이어지고 있다. 효율성의 원칙도 있지만 형평성의 원칙도 있다. 이것이 헌법정신이다.

주택문제는 기반시설과 교육을 분리해 생각할 수 없다. 자원이 부족한 우리나라에서 지역 발전에 가장 큰 요소는 사람이다. 이런 측면에서 대학이 살아야 지역이 살고, 지역이 살아야 대한민국이 살 수 있다. 

그런데 서울 소재 대학교에 재정지원이 더 집중되고 지역발전에 핵심역할을 하는 지역의 국립대핵 지원은 상대적으로 줄고 있다. 대학재정지원사업 공시를 보면 2020년 재정지원사업 1위부터 4위까지 모두 서울 소재 대학이다. 1위 서울대(5992억원), 2위 연세대(4218억원), 3위 고려대(3547억원), 4위 성균관대(3431억원)다. 전국 330여개 대학 중 이 네 곳이 전체 금액의 약 20%를 차지하고 있다.

균형발전 말만 했지 실제 재정집행은 늘 서울 중심으로 이뤄졌다. ‘대한민국 어디서나 잘 사는 지방시대’를 만들기 위해 실질적이고 구체적인 해법이 필요하다.

지금이라도 무분별한 주택공급정책 재검토해야

경실련 김성달 정책실장: 균형발전을 얘기하면서 수도권에 지원이 과도하게 집중되는 문제를 짚어왔다. 그런데 지금은 수도권 집중 문제는 목소리가 잘 나오지 않고 있다. 신도시처럼 대규모 수도권 주택공급 정책이 나올 때 지방에 지역구를 둔 국회의원들의 활동이 없어 아쉬움이 있다.

윤석열정부가 주택 270만호를 공급하겠다는데 그 중 158만호가 수도권에 집중돼 있다. 대다수 역대 정부들은 수도권에 집중된 공급정책을 발표했으며 이명박정부와 문재인정부는 수도권 공급실적이 비수도권보다 높게 나타났다. 

지속적으로 수도권 집중 공급정책을 추진했는데도 서울의 주택보급률은 2017년 96.3%에서 2020년 94.9%로 더 떨어졌고 자가보유율도 수도권은 2016년 56.8%에서 2020년 53%로 낮아졌다. 같은 기간 수도권 가구수는 930만가구에서 1020만 가구로 더 증가헸다. 집값안정을 명분삼은 수도권 주택공급정책이 수도권 과밀을 더 부추긴다는 비판이 나오는 이유다.

집값 상승은 공급부족이 아니라 투기조장책 때문이다. 경실련이 참여정부 이후 서울 아파트값 변화를 조사한 결과, 2기 신도시나 3기 신도시 등 대규모 주택공급정책을 발표할 때 집값이 가파르게 상승했다. 판교, 위례, 마곡 등 수많은 신도시 개발로 주택공급이 이뤄졌지만 주변 시세를 반영한 바가지 분양가가 책정돼 오히려 주변시세를 자극하고 투기세력에게 불로소득만 안겨줬다.

또, 경실련이 100분위별 주택소유 통계현황을 분석한 결과, 2008년부터 2018년까지 주택은 489만호가 증가했는데 이 중 248만호는 다주택자들이 구입한 것으로 나타났다. 주택이 투기수단으로 변질된 현실을 바꾸지 않는 한 단순한 물량공급 확대로 집값 안정과 무주택서민의 내집 마련은 가능하지 않다.

최근 잇따른 금리인상으로 주택거래는 실종됐고 미분양이 증가하고 있다. 정부가 추진해온 사전청약도 주택공급계획에 차질이 예상되며 수분양자들의 피해도 우려된다. 정부는 지금이라도 무분별한 주택공급계획을 전면 재검토하고 무주택서민을 위한 주택정책을 제시해야 한다.

혁명적으로 균형발전 추진해야 지방시대 온다

경상북도 황명석 기획조정실장: 윤석열정부는 지방시대위원회를 만들어 지방분권과 균형발전을 같이 가져가려 하고 있다. 그동안 따로 했지만 실제 효과가 없었다. 

쉽지는 않은 일이다. 사실 17개 시도가 있는데 지역마다 다 이해관계가 다르다. 수도권 지자체는 수도권대로 강화해야 하기에 하나의 목소리가 나오기 힘들다. 그리고 수도권에 힘이 다 쏠리면서 어떻게하면 지방을 위한 정책을 펼 수 있을까, 어떻게 극복할 수 것인가 고민이다. 

지자체간 협치는 힘겹다. 인구감소지역 선별지원기금 1조원 만들어 간다고 하는데 그것도 지자체간 경쟁을 벌어야 한다. 그런데 누가 협력을 하겠나. 그리고 지자체간 경쟁을 시키면 누가 유리하겠나.

메가리전 논의가 있는데 경북도도 대구시와 추진한 적이 있다. 그런데 ‘행정통합은 넌센스’라면서 없어졌다. 행정통합은 못해도 행정통합에 준하는 법을 제정해 500만명 규모의 메가시티는 가능하도록 해야 한다.

지자체간 연계협력 제도를 법제화하면 중복 행정을 방지하고 과도한 경쟁을 감소시킬 수 있다. 규모의 경제를 실현할 수 있으며 총액증가 없이 가용할 재원도 늘어난다. 헌법에 지방자치 및 지방분권을 명시하고 지자체를 지방정부로 지위를 격상했으면 한다.

우리도 많이 변했으면 한다. ‘축소도시’도 좋은 개념이다. 더 이상 인구가 늘어나지 않는 현실을 인정해야 하는데 사업타당성 조사 등을 하다보면 어려워진다.

경북뿐 아니라 다른 지자체들도 지역발전 고민하면서 추진하고 있다. ‘혁명적 지방시대’ 얘기하는데 혁명적으로 균형발전을 추진하지 않으면 지방시대가 올 수 없다. 결국 지역을 지키는 역할은 지방정부가 한다. 지방정부의 역할을 확실히 만들었으면 한다.

민간투자 높은 수도권 비해 지방 노후주택 많아

국토교통부 김석기 국토정책과장: 전체 8조원인 철도 예산 중에서 광역도시철도 예산은 1조2000억원이다. 나머지 6조8000억원은 목포와 광주, 춘천과 속초를 연결하는 간선철도에 투자한다. 전체 인프라 투자의 절대다수는 지역에 가고 있다.

주택 자가보유율은 전세계적으로 보통 50~70% 정도다. 수도권 자가보유율은 53%, 도지역은 73%다. 그러다보니 수도권은 평균 6년 정도밖에 안 살고 지역은 한 10년 정도 살게 된다.

지역균형발전에 대해 여러 이슈 있지만 보통 다섯가지를 뽑는다. 주거, 일자리, 교육, 문화, 그리고 보건의료다. 이 중에서 정부가 주거분야에서 주목하는 부분은 주택 절대량보다 지방에 노후주택이 많다는 점이다. 수도권은 지속적으로 민간투자가 이뤄져서 주택 수준이 높은데 지방은 낡은 주택이 많다.

또, 지금까지 500만호 주택공급을 했는데 그 중에서 다주택자에게 약 250만호가 공급된 것은 통계상 맞다. 그러나 다주택자들이 가져간 물량은 도심내 다세대 다가구 오피스텔이나 도시형 생활주택 등이다. 최근 5년 사이에 수도권에서 공급된 공동주택의 경우 면적 85㎡ 이하는 전부 무주택자에게 공급됐다. 남은 주택들 중 75%도 무주택자들에게 공급됐다. 

지역균형발전과 관련해 많은 논의 있었다. 현 시점에서는 네트워크 전략을 선택하고 있다. 지방 대도시권을 압축해 네트워크로 연결하는 내용이다. 기존 정책은 하드웨어 도로를 넓혔다면 최근은 소프트웨어 면에서 접근하고 있다. 그러다보니 생활권 얘기가 나오고 메가시티 논의가 나오고 있다. 

다만 지방시대를 준비하면서 고민할 부분은 지방분권과 균형발전은 다른 개념이란 점이다. 전국에 226개 지자체가 있는데 그 중에 121개 지자체만 지방에 있다. 나머지 105개 지자체는 수도권에 있다. 수도권 지자체와 비수도권 지자체 사이의 경쟁이 격화될 가능성이 있다. 이 부분에서 정부가 더 고민하고 노력해야 될 숙제라고 생각하고 있다.

“지방도 함께 살자” 목소리 계속 나와야

영산대학교 서정렬 부동산대학원장: 우리나라의 65세이상 노인인구 비중이 17.5%다. 이 비율이 20% 이상이면 초고령사회로 규정되는데 세계에서 가장 빠른 속도로 초고령사회에 접어들고 있다. 지방문제가 이 인구 고령화 문제와 닮아있다.

노인문제가 대두되며 부모 부양 책임에 대한 문제가 개인이 아닌 사회적으로 풀어야될 숙제가 되고 있다. 지역문제도 과거에는 지역이 알아서 해결해야될 문제였다면 이제 사회 전체가 고민해야 될 사안이 됐다.

지역균형발전이란 지방에 사는 사람들도 살려달라고 외치는 아우성이다. 투데이신문에서 이번 토론회를 준비하기 전부터 지면을 통해 [탈서울, 인지방] 기획을 연재하고 있다. 이 제목은 달성될 수 없는 염원을 역설적으로 표현한 게 아닌가 싶다. 이 자리에서 나온 ‘서울만 살 게 아니라 지방도 함께 살자’라는 목소리가 얼마나 반영될지 모르겠지만 그 외침은 계속돼야 하겠다. 

※ 본 기획물은 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.